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鄉村治理 - 賀雪峰首頁
為什么填海造地是錯的
2020-02-06
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    報載河北省曹妃甸填海造地陷入困境,這一困境大致來自兩個方面,一是生態災難,二是成本困境。填海造地,每畝造地成本幾十上百萬元,這樣造出來的土地用于工業建設,工業用不起。大量造地用于商住,也是無人來用。造地成本高,用地者卻很少,招商引資陷入困境,僅僅填海造地借貸利息就是天文數字。而之前曹妃甸可以通過填海來獲取大量建設用地的最大特區優勢,似乎正變成了最大劣勢。

    曹妃甸填海造地是對土地誤解的最近之一種。很多人看到了城市建設用地數輒千萬元的高價,以為只要有了建設用地,就可以待價而沽,就可以大賺其錢。這顯然是荒唐的糊涂的認識。建設用地是土地,但與一般農用地或未開發地不同,建設用地需由國家下達用地指標,只有有了用地指標,地方才能將農地或未開發地轉變為建設用地。用地指標是指令性計劃,每年由國土部定額下達。在當前全國經濟迅速發展、城市不斷擴張的過程中,全國各地都有強烈的建設用地需求,而國家為了保護耕地,保持城市合理的經濟密度,而采用偏緊的建設用地策略,從而使得建設用地具有遠高于一般農地的價值,地方政府也因此有了更加強烈的建設用地饑渴癥。為了緩解地方用地饑渴癥,國土部2006年出臺城鄉建設用地增減掛鉤試行辦法,為地方政府提供了一個較小的增加城市建設用地口子,有些地方政府比如四川成都、山東、河南、江蘇等地則將此小口撕成大口,以至國務院不得不一再下達緊急通知,要求地方政府嚴格堅持試行審批和總量控制。靠近環渤海的河北省則試圖通過開墾海邊灘涂及填海造地,來獲得新增建設用地。數年下來,僅曹妃甸就通過開發灘涂和填海,獲得了數十萬畝新增土地,全部轉用于工商業建設用地,就可以創造出夢想中的曹妃甸奇跡。

    因此,曹妃甸成功的話,就在于曹妃甸通過填海獲得了大批可以用于建設的土地。曹妃甸若失敗,也在于填海所造土地成本太高,遠高于開發曹妃甸所需要的基本資源條件。

    具體來講,雖然經濟發展和城市擴張需要土地,但并非有了建設用地經濟就可以自然而然地發展城市就可以快速地擴張的。本質上,城市擴張和經濟發展都是工業化的結果,只有發展工業,發展經濟,才會需要建設占用土地,才會在特定位置土地上形成城市的聚集,也才有特定位置土地非農使用所具有的增值收益,甚至特定位置土地可以拍出千萬元/畝的天價。沒有經濟發展,沒有城市的聚集,土地價值來自其農用價值,而農用價值就是每畝每年大約1000斤谷子1000元收益的利率的除數,也就是大約每畝1~5萬元。這就是為什么工業不發展的農業國,土地農用價值不高,且即使農地可以任意轉用于工業和城市建設,土地仍然不值錢的道理。

    中國只是因為經濟發展城市擴張,才使得特定區位土地非農使用可以產生巨大增值收益。加之國家采用偏緊的建設用地供給策略,而使城市建設用地遠高于一般農地的價值。而如果中國不對土地用途進行管制,任何土地都可以用于建設,則一方面當前因為用途管制和偏緊建設用地供給產生的建設用地高價就消失了,另一方面就是建設用地遍地開花,土地無法做到集約節約利用,在建設用地無法形成合理的經濟密度,從而出現土地的嚴重浪費。

    當前因為國家偏緊的建設用地供給,造成全國普遍的用地饑渴癥。但因為經濟發展水平和城市擴張速度不同,而建設用地指標不允許跨省流動,全國不同地區用地饑渴程度大為不同。也就是說,因為指標而來的建設用地價格在全國是不同的。這最鮮明地表現在增減掛鉤政策的實踐中。在蘇南、上海和浙江等長三角,為獲得建設用地指標,整理農村土地以減少農村建設用地的成本早已超過50萬元/畝,成都是30萬元/畝,重慶是16萬元/畝,而湖北、河南等省,成本只幾萬元/畝,這樣整理出來的建設用地,在長三角,就基本上沒有粗放工業容納的空間,因此有騰籠換鳥的說法,而湖北、河南等省則仍然有著巨大的容納粗放工業的土地資源。

    對于河北曹妃甸來講,總體來講,這一地區具有一定區位優勢,但因為缺少基本的工業基礎,開發區面積又大,招商引資的工作量就極大,需要大量招商。而填海造地所形成土地高價,使曹妃甸根本不可能容納得起粗放的工業。高科技企業又不可能因為土地的原因離開北京等大城市,來到這個有待開發的開發區,這就使得曹妃甸即使可以有大量填海造出的建設用地,也因為用地門檻太度(每畝價格高)而將絕大多數一般工業擋在開發區外,科技含量高的企業又并不會僅因為開發區有土地就來開發區投資。

    僅僅靠有土地就來招商,就要建全國最大開發區,這個想法是不對的。沒有建設用地是萬萬不能的,但建設用地也不是萬能的。以為只要有了建設用地,就可以一切OK,那實在是沒有搞懂,建設用地的價值是依附于經濟發展之上的,建設用地本身并無特殊的價值的魅力。

    二、

    不顧成本地填海造地,是將所有經濟發展的癥結歸結為缺少建設用地,進一步就是缺少土地。其實,中國有960萬平方公里的國土面積,也就是有140億畝土地,除去不可用的沙漠高山,也有50~60億畝土地,而當前中國全部建設用地面積不過4億畝左右,中國顯然還沒有到缺地到填海造地的地步。如果我們一定要以巨大成本去填海造地以發展經濟容納城市,則一定是我們的政策出了問題。這還未考慮填海對生態的破壞。

    三、

    與曹妃甸填海造地認識誤區相類似的還有填湖與挖湖的糊涂帳。很多地方政府保證不填湖,以保留城市濕地給市民休閑和保持良好生態。若在城市中心有一個大湖,則這個城市就不僅太有人情太漂亮太適合人居了,而且表明,這個地方政府不拿城市人民的生活質量去換錢,也就是說,地方政府不填湖從而不將填湖的土地用于開發以獲取土地財政收入。反過來則是,若地方政府不考慮城市居民生活質量,而填湖搞開發,地方政府就可以賣地賺錢。在城市中心的黃金寶地,可以賣出多少錢啊!填湖可以賺錢幾乎是共識。武漢市有很多湖泊,雖然市政府多次公開保證不填湖,實際上悄悄填湖的動作屢屢都有,最近十年,武漢市的湖泊大概減少了一半了。

    但其實,填湖賺錢只是表象。為什么?雖然所填湖泊形成的土地搞建設,可以拍得高價從而可以獲得巨額土地出讓金,但相對于一個特定區域的城市,經濟發展水平、城市人口規模是相對衡定的,經濟總量附著或投射在土地上的價值也是一個相對固定的總量,雖然新拍出填湖土地可以獲得土地出讓金,但因為這塊土地的開發,而使其他城市近郊待開發土地失去了開發價值。若繼續開發之前待開發城郊土地,就會因為土地開發太多,而使城市經濟總量所使用土地數量的比太小,城市保持不了合理的經濟密度,造成土地資源的浪費。換句話說,過多開發建設用地,會導致市場的供過于求,從而會降低已有各塊建設用地的價值密度,新增建設用地的價值是以其他已有建設用地價值的攤薄為代價的,并沒有新增出新的土地價值出來。

    因此,填湖的結果是,湖被填了,生態受到破壞,而地方政府通過犧牲潛在的城郊土地開發所可以獲得土地出讓金,來從填湖土地中拿到了土地出讓金。地方政府并未真正從填湖中得到利益,而填湖本身是要成本的。

    與武漢填湖相反,西安要挖湖。因為挖湖可以賺錢。為什么挖湖也可以賺錢?因為挖湖可以改善生態,可以形成良好居住環境。挖湖雖然要花巨資(據說西安挖湖要花幾百億),但因為挖湖所改善的生態而極大地拉抬周邊地區的地價,從而可以彌補挖湖成本以外還賺回更多錢來。

    現在問題是,挖湖本身是要巨大成本的,填湖也要成本。為什么無論是挖湖還是填湖都要付出巨額成本,這兩件相反的事關土地的事情卻都可以賺錢?原因無它,而是因為無論是挖湖派還是填湖派,都只是從挖湖與填湖這個小局部看問題,而看不到在武漢或西安這樣的大城市,其實有一個特定經濟總量、人口規模及與此相適應的附著在土地上的價值,這個價值總量是相對衡定的,建設用地過多,則土地價值社會被攤薄,建設用地較少,則土地價值密度會升高。從局部看的填湖挖湖,都可能是有益的,這是開發商的眼光,而從市政府當局來看,這種又挖又填,則是地地道道的折騰,這個折騰產生了大量的價值損失。

    與挖湖填湖相類似的是,有些地方政府通過搬遷市政府來增加城市價值,也是地地道道的瞎折騰。搬拆政府,一般是從市中心搬遷到市郊。據說市中心土地價值高,搬遷市政府將高價地塊騰出來用于商業、市政府賣地賺了錢,而市政府搬到低價的市郊,又會極大地拉抬市郊地價,從而又產生巨大的價值。這真是好事啊,怎么弄都賺錢。但問題是,錢到底是從哪里來的呢?搬遷市政府本身的折騰和浪費是實實在在的,而買地和賣地所賺的錢,從局部看也許是不錯的,而從全局看則只有折騰所浪費的資源是實實在在的。這個意義上講,搬遷市政府的這種算帳。只是開發商式的算帳,而沒有一級政府的全局視野。

    與此相關的還有大學校園由市中心搬到市郊等等的折騰。類似故事很多。核心是不理解土地的價值本質上是附著于城市經濟發展而非本質具有的這個常識。

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草根簡介


湖北荊門人,1968年生,現為華中科技大學中國鄉村治理研究中心教授。 主要從事鄉村治理和鄉村建設研究。
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